Production et logistique des masques, une tragédie en cinq actes

ANALYSE. En 2010, les autorités étaient prêtes à affronter une épidémie de type grippale. Une série de décisions publiques a depuis laminé ses capacités de réponses.

— Par Aurélien Rouquet, Neoma Business School —

Au début de l’épidémie du coronavirus, l’État n’avait en stock qu’une centaine de millions de masques chirurgicaux et aucun masque FFP2. Alors qu’il n’existait plus sur le sol français de véritable filière industrielle pour produire des masques, l’État a alors réservé les faibles stocks existants aux soignants, et expliqué à la population que le port d’un masque n’était « pas utile ».

Face au risque de pénurie, l’État a passé de multiples commandes en Chine, et a improvisé pour recréer en urgence des capacités de production nationales. Disposant de plus de stocks et capacités, l’État a peu à peu changé son discours, et recommande désormais le port du masque.

La stratégie et le discours de l’État sur les masques ont ainsi été dictés par ses faibles moyens industriels et logistiques. Comment comprendre ce fiasco, alors que le stock de masques était, en 2010, d’1,7 milliard et qu’existait alors en France une usine capable de produire 180 millions de masques dans l’année ? Retour sur une tragédie industrielle et logistique en cinq actes.

ACTE 1 : la création en 2007 de l’EPRUS, bras armé logistique de l’État

Tout commence dans les années 2000. À cette époque, les crises sanitaires se multiplient en France : en 2001, le 11-Septembre et l’explosion d’AZF posent la question des risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques ; en 2003, l’épidémie de SARS se propage avec 4 cas en France, dont un mort, et la France vit un épisode de canicule dramatique ; en 2005 enfin, l’épidémie de chikungunya se développe et la grippe aviaire menace de se propager en Europe.

Face à ces crises sanitaires, l’État n’est pas bien préparé. Dans leur rapport sur la réponse à l’épidémie de SARS (4 cas !), les cliniciens estiment que « s’ils avaient été confrontés à une épidémie plus grave et plus durable […], les capacités de prise en charge auraient été rapidement dépassées, avec un épuisement probable des équipes au-delà de deux semaines ».

Pour ce qui est des stocks de produits nécessaires en cas de crise, l’État répond au coup par coup. Le ministère de la Santé, par le biais du département des situations d’urgence sanitaire (DESUS), créé en 2004 au sein de la direction générale de la santé (DGS), se charge d’acheter des stocks sanitaires publics et de les gérer. Alors que le montant et le volume des stocks ne fait qu’augmenter (ils atteindront fin 2007 une valeur de 765 millions d’euros, représentant 100 000 palettes et une cinquantaine de références), le DESUS n’est doté que de « deux logisticiens dédiés au suivi opérationnel des stocks », qui sont répartis sur plus de 72 sites, d’après le rapport du sénateur Jean‑Jacques Jégou.

Les politiques prennent alors conscience que l’État doit mieux se préparer aux crises sanitaires et notamment au risque pandémique. En 2004, la France se dote d’un plan gouvernemental de prévention et de lutte face aux pandémies grippales d’origine aviaire. En 2005, un rapport très détaillé du Sénat est publié sur le risque épidémique.

En 2006, le sénateur Francis Giraud rédige une proposition de loi relative à la « préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur ». Elle aboutit à ce que le 5 mars 2007, l’État créé l’Établissement pour la préparation aux risques et urgences sanitaires (EPRUS).

Ce nouvel établissement, financé à parité par l’État et l’assurance maladie, se voit confier deux missions : 1) la création d’une réserve sanitaire ; 2) la gestion logistique des « moyens de lutte contre les menaces sanitaires graves ». L’EPRUS est doté cependant de très peu d’autonomie de gestion puisqu’il est placé sous la tutelle étroite du ministère de la Santé, dans le cadre d’une convention contraignante (comme le montre le document ci-dessous extrait du rapport Jégou) :

Convention-cadre entre l’État et l’EPRUS. Rapport Jégou (2008)

Il fait par ailleurs face à une situation de départ catastrophique sur le plan logistique : les produits sont stockés dans un grand nombre d’établissements « dont le statut et les liens contractuels avec l’EPRUS varient fortement » ; ces sites sont « dispersés » et « présentent des conditions de conservation hétérogènes » ; le suivi des stocks est difficile du fait que l’outil informatique n’est pas « relié aux systèmes d’information des prestataires de l’EPRUS » ; enfin, des incertitudes juridiques entourent les procédures « d’allongement des dates de validité des produits ».

ACTE 2 : Les masques, enjeu étatique face à la crise de la grippe A(H1N1)

Alors que des problèmes administratifs ont retardé sa mise en place, le tout jeune EPRUS doit faire face en 2009 à la crise de la grippe A. L’État, qui avant la crise disposait déjà d’un stock important (estimé à 765 millions), se montre prévoyant, et à l’initiative de la ministre de la Santé de l’époque, Roselyne Bachelot, commande en surplus des vaccins et les fameux masques.

Concernant les masques, leur approvisionnement ne soulève alors aucun problème. Il faut dire que depuis la prise de conscience des risques sanitaires au milieu des années 2000, l’État a, comme l’a révélé la revue Politis début avril, soutenu la mise en place d’une véritable industrie française.

Alors que le risque, en cas de pandémie mondiale, est que chaque pays garde sa production, un protocole d’accord a été signé en 2005 par le ministre de la Santé, Xavier Bertrand auprès de plusieurs groupes, selon une logique qui est proche de la délégation de service public. Ce protocole prévoit durant la période 2005-2010 l’achat par l’État de plusieurs millions de masques chaque année ; que l’État sera prioritaire en cas de besoin ; que l’entreprise disposera d’un stock tampon, etc. Au total, l’entreprise doit garantir sur le sol français la fabrication de 180 millions de masques par an.

Protocole ministériel signé le 26 décembre 2005 révélé par Politis.

Concernant le port du masque, l’émergence de l’épidémie conduit par ailleurs l’État à affiner peu à peu une doctrine sur le type de masques qui doit être porté et par qui (voir tableau ci-dessous). L’État recommande ainsi que des masques FFP2 de protection soient utilisés non seulement par les salariés directement exposés au risque, notamment les soignants, mais aussi par ceux qui sont exposés régulièrement au public (par exemple aux guichets ou aux caisses).

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