— Par Jean-Marie Nol —
En Guadeloupe comme en Martinique, le débat institutionnel est peut-être en train de rencontrer sa contradiction la plus redoutable : comment réclamer davantage de pouvoir politique lorsque la puissance publique et les collectivités locales peinent déjà à exercer efficacement les compétences dont elles disposent dans le cadre du droit commun de l’article 73 de la constitution ?
La question est politiquement sensible, mais elle devient incontournable car la décrédibilisation de la classe politique est déjà actée dans les faits . Alors que faire pour construire un véritable plan de développement économique quinquennal, et surtout que penser du processus d’évolution statutaire au vu de l’échec actuel de l’action publique ?
Il faut surtout comprendre que la crise actuelle de l’action publique n’est pas seulement une crise de gestion. Elle est devenue une crise de légitimité. Lorsque les dysfonctionnements quotidiens s’accumulent, le raisonnement du citoyen devient simple : si les institutions actuelles ne parviennent pas à régler les problèmes essentiels, pourquoi leur confier davantage de responsabilités ? C’est précisément ici que le débat sur l’évolution institutionnelle peut rencontrer une contradiction majeure. On ne peut simultanément réclamer davantage de pouvoir local et laisser s’installer le doute sur la capacité des institutions locales à exercer efficacement les pouvoirs qu’elles détiennent déjà.Cette réalité devrait également être intégrée au débat sur l’évolution institutionnelle de la Guadeloupe et de la Martinique. On ne peut demander aux citoyens de faire davantage confiance à de nouvelles compétences locales ou à une transformation statutaire sans démontrer au préalable que l’action publique est capable de produire davantage d’efficacité. Une réforme institutionnelle ne peut pas être uniquement une affaire de compétences, de normes ou de pouvoirs supplémentaires ; elle doit être jugée à l’aune de sa capacité à améliorer concrètement la vie quotidienne. Car l’autonomie ne peut pas être seulement une affaire de statut, de transfert de compétences ou de modification des rapports avec l’État. Elle suppose une capacité administrative, financière, technique et politique à produire de meilleurs résultats. Or, lorsque les citoyens sont confrontés aux crises de l’eau en Guadeloupe, des transports en Martinique, des déchets, de la santé ou de l’accès aux services publics, c’est précisément cette capacité qui est aujourd’hui interrogée.C’est là que se joue une partie essentielle de la crise démocratique antillaise. Les dysfonctionnements du quotidien alimentent le sentiment d’inefficacité des collectivités, lequel nourrit à son tour l’abstention, le vote contestataire et la défiance à l’égard des élus. À force de ne pas parvenir à résoudre des problèmes aussi fondamentaux que l’eau, les transports, les déchets, la santé ou l’accès aux services publics, la puissance publique et les collectivités locales risquent d’être perçues non plus comme un protecteur du modèle social actuel ou un accompagnateur du développement économique , mais comme une architecture administrative lourde, coûteuse et impuissante.
Le paradoxe est considérable. Depuis des décennies, une partie du discours politique antillais explique que les difficultés du territoire proviennent principalement d’un manque de responsabilités locales, d’une fiscalité locale inadaptée, d’un État trop présent ou d’un cadre institutionnel devenu étriqué et contraignant . Mais notons que parallèlement, les collectivités disposent déjà de compétences considérables dans des secteurs essentiels. Elles gèrent des budgets importants, disposent d’administrations, d’établissements publics, d’agences, de sociétés d’économie mixte et d’opérateurs. Pourtant, pour le citoyen, le résultat concret demeure parfois décevant. Lorsque l’eau n’arrive pas régulièrement au robinet ou lorsque les transports ne répondent pas correctement aux besoins de la population, la question n’est plus de savoir qui possède théoriquement la compétence : elle devient celle de savoir qui est réellement capable de résoudre le problème du développement économique de la Guadeloupe et de la Martinique . Ce n’est pas le rôle prioritaire ni la mission des économistes qui ne possèdent pas les paramètres chiffrés et les données statistiques indispensables, mais celui du haut commissariat au plan au niveau central Parisien . Le rôle du Haut-commissariat à la stratégie et au plan (successeur moderne de l’historique Commissariat général du Plan fondé par Jean Monnet) est d’animer et de coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective pour l’État.
Mais sa mission pourrait être élargie à l’outre-mer pour éclairer les choix de développement et l’orientation des politiques publiques en matière de développement en Guadeloupe et Martinique. En réalité il analysera les grands enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, technologiques et culturels à moyen et long terme, le tout avec une vision prospective et donc la mise en œuvre d’une Planification sectorielle . De plus Il travaillera sur des sujets clés comme la croissance, la consommation , la transition écologique et énergétique, l’impact du changement climatique, sur la gestion de l’eau, les transports, l’évolution du tourisme et du commerce l’agriculture, ou encore les futures filières industrielles . Il devrait apporter une aide technique aux collectivités locales de Guadeloupe et Martinique dans la co-construction d’un plan quinquennal de développement économique. L’institution fournira des chiffrages et des analyses utiles aux travaux des commissions de la région Guadeloupe et de la CTM en Martinique et des parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat.La question de l’autonomie, de la responsabilité locale ou de l’évolution statutaire ne devrait donc pas être abordée uniquement sous l’angle juridique ou politique. Elle devrait d’abord être posée sous l’angle de la performance collective à partir d’une approche économique et financière . Plus de responsabilités signifie nécessairement plus d’obligations de résultats. Une population acceptera d’autant plus facilement une décentralisation accrue qu’elle pourra constater que celle-ci permet de mieux gérer l’eau, les transports, les déchets, la santé, l’éducation, les infrastructures et le développement économique.
Le véritable enjeu n’est donc pas de savoir s’il faut plus ou moins de pouvoir local, mais ce que les institutions sont capables de faire de ce pouvoir. La crédibilité politique ne se décrète pas dans les assemblées délibérantes. Elle se construit dans la vie quotidienne. Elle se mesure à la capacité de fournir de l’eau, de faire circuler les transports, de maintenir les routes, de traiter les déchets, d’assurer l’accès aux soins et de répondre rapidement aux citoyens.
C’est ici que la question institutionnelle rejoint brutalement la question démocratique. Une population peut accepter une réforme statutaire si elle estime qu’elle améliorera son quotidien. Elle peut également accepter davantage de responsabilités locales si elle constate que celles-ci s’accompagnent d’une meilleure efficacité sur le plan économique . Mais elle peut difficilement être convaincue qu’un transfert supplémentaire de compétences constitue en lui-même une solution lorsque les institutions existantes donnent déjà le sentiment de ne pas parvenir à résoudre certaines difficultés fondamentales.
En Guadeloupe comme en Martinique, une question devrait désormais s’imposer au cœur du débat public : à quoi servent les institutions si elles ne parviennent plus à garantir correctement les services essentiels de la population ? La question peut paraître brutale, mais elle devient difficile à éviter lorsque, d’un côté, les discours politiques promettent davantage de responsabilités, d’autonomie et de maîtrise locale et que, de l’autre, les citoyens sont confrontés à des problèmes aussi élémentaires que l’accès à l’eau en Guadeloupe ou la capacité à se déplacer correctement en Martinique. Le véritable problème n’est donc plus seulement celui de l’efficacité administrative : c’est celui de la crédibilité des élus locaux .
La défiance ne naît pas spontanément. Elle se construit dans l’accumulation des expériences quotidiennes. Une coupure d’eau n’est pas seulement une panne technique pour une famille ; elle devient le symbole d’une institution qui semble incapable de garantir un besoin fondamental. Un transport qui ne fonctionne pas correctement n’est pas simplement un problème d’organisation ; il peut empêcher un salarié de se rendre au travail, un élève ou un étudiant de suivre ses cours ou une personne âgée d’accéder à un service. Lorsque ces situations se répètent, le citoyen finit par considérer que les institutions sont davantage préoccupées par leur fonctionnement interne que par les réalités du quotidien de la population.
L’autonomie ne devrait donc pas être présentée comme une récompense politique ou comme l’aboutissement naturel d’une revendication identitaire. Elle devrait être considérée comme un contrat de responsabilité, mais force est de souligner que les principaux termes du contrat font aujourd’hui défaut . Davantage de pouvoir signifie davantage de responsabilités ; davantage de responsabilités signifie davantage d’obligations de résultats. Il ne pourrait en être autrement. Une autonomie crédible devrait être capable de répondre à une question simple : qu’est-ce que les institutions autonomes feraient demain que les institutions actuelles ne parviennent pas à faire aujourd’hui ?
Cette question est d’autant plus importante que la situation financière et économique impose désormais de sortir des raisonnements théoriques. Administrer un territoire moderne exige des investissements considérables dans les infrastructures, l’énergie, l’eau, les transports, le numérique, la santé, l’éducation et la production. L’autonomie ne supprime ni les contraintes budgétaires, ni la petite taille des marchés, ni les surcoûts insulaires, ni les risques climatiques, ni les dépendances économiques. Elle ne crée pas mécaniquement des recettes supplémentaires. Elle ne transforme pas davantage une administration en appareil productif.
C’est pourquoi le débat gagnerait à changer de nature. Il devrait moins porter sur la question « qui doit décider ? » que sur celle de « qui peut financer, organiser et réussir ? ». Le véritable pouvoir politique n’est pas seulement celui qui vote les normes. C’est celui qui possède les moyens financiers, humains et techniques de les appliquer. Une collectivité peut obtenir de nouvelles compétences et découvrir ensuite qu’elle ne dispose pas des ressources financières et techniques nécessaires pour les exercer correctement. L’autonomie pourrait alors devenir non pas une libération, mais une nouvelle source de frustrations si elle était accompagnée d’un désengagement financier progressif de l’État.
Il existe ainsi un risque politique majeur : faire croire que le changement institutionnel permettra de résoudre des problèmes qui relèvent en réalité de la mauvaise gouvernance, de l’insuffisance des moyens financiers, de l’impossibilité de mise en œuvre des investissements structurants , de l’inefficacité de l’organisation administrative et de l’inadéquation du modèle économique. Changer le statut ne réparera pas une canalisation, ne construira pas une usine de traitement de l’eau, ne financera pas automatiquement un réseau de transport et ne créera pas, par lui-même, les compétences techniques nécessaires. Le droit peut transférer une responsabilité ; il ne garantit jamais la réussite de celui qui la reçoit.
La crise actuelle devrait donc imposer une forme d’humilité politique. Avant de demander davantage de compétences, il faudrait démontrer la capacité à transformer efficacement celles qui existent déjà. Avant de réclamer davantage de pouvoir, il faudrait accepter davantage de reddition de comptes. Avant de parler d’autonomie, il faudrait présenter aux citoyens un véritable plan de développement et un modèle économique, financier et administratif capable de le soutenir.
C’est probablement là que se trouve le véritable angle mort du débat antillais. Les discussions institutionnelles sont souvent dominées par les juristes, les responsables politiques et les considérations identitaires, alors que la véritable responsabilité locale serait d’abord une gigantesque opération de transformation économique. Elle supposerait de repenser la fiscalité, l’investissement, le financement des entreprises, les infrastructures, la production locale, la formation, l’emploi, la relation avec les marchés extérieurs et les mécanismes de solidarité nationale. Autrement dit, elle nécessiterait un plan de développement quinquennal et une doctrine économique beaucoup plus élaborée que les slogans institutionnels actuels.
La question de l’eau en Guadeloupe et celle des transports en Martinique devraient précisément servir de révélateurs. Elles montrent que la souveraineté administrative sur une compétence n’est pas la même chose que la maîtrise effective d’un système complexe. Une collectivité peut être juridiquement responsable sans disposer de tous les leviers techniques, financiers ou opérationnels permettant de garantir le résultat attendu. C’est cette différence entre responsabilité théorique et capacité réelle qu’il faut désormais regarder en face.
Car la défiance citoyenne ne se nourrit pas seulement d’un sentiment d’abandon par l’État. Elle peut également se retourner contre les collectivités locales lorsque celles-ci apparaissent incapables d’assumer les responsabilités qu’elles revendiquent. Le danger politique serait alors de voir s’installer une équation particulièrement destructrice : dysfonctionnement des services publics égal inefficacité des institutions locales, puis inefficacité des institutions locales égale rejet dans les urnes de leurs nouvelles ambitions politiques.
L’abstention et le vote contestataire ne seraient alors plus seulement l’expression d’un malaise social. Ils deviendraient le symptôme d’une crise de légitimité des institutions elles-mêmes. Et cette crise pourrait paradoxalement fragiliser la cause de ceux qui souhaitent davantage d’autonomie. Car on ne construit pas une autonomie solide sur une défiance croissante envers ceux qui sont appelés à l’exercer.
Il faut donc avoir le courage de poser la question qui dérange : l’urgence des Antilles est-elle véritablement institutionnelle ou est-elle d’abord économique, administrative et managériale ? Si les citoyens réclament de l’eau, des transports fiables, des soins accessibles, des écoles fonctionnelles et des services publics efficaces, leur demande première n’est peut-être pas de changer de statut. Elle est de pouvoir vivre normalement dans le droit commun sur leur territoire.
Cela ne signifie pas que l’évolution institutionnelle serait inutile à terme . Cela signifie aujourd’hui que l’évolution statutaire ne peut plus être considérée comme une fin en soi. Elle ne trouvera sa légitimité que si elle prouve qu’elle est en mesure d’améliorer concrètement la capacité collective à produire, investir, gérer et protéger.
Comme ça n’est pas le cas alors le moment est donc venu de renverser le raisonnement. Plutôt que de dire aux citoyens : « donnez-nous davantage de pouvoir et nous réglerons vos problèmes », il faudrait pouvoir leur dire : « voici précisément comment nous allons régler vos problèmes avec l’appui d’un plan de développement , voici combien cela coûtera, voici qui financera, voici qui sera responsable et voici les résultats que nous nous engageons à atteindre ». C’est cette culture du résultat qui pourrait réconcilier la population avec l’action publique.
Car au fond, la véritable autonomie ne commence pas avec un changement de statut. Elle commence lorsque les institutions démontrent qu’elles sont capables de prendre en charge leur destin. Et cette capacité ne se proclame pas : elle se mesure. À la qualité de l’eau. À la fiabilité des transports. À l’efficacité des services publics. À la capacité d’investir. À la création d’emplois. À la production de richesse.
C’est peut-être cette vérité, beaucoup plus exigeante politiquement, que le débat antillais doit désormais affronter : on ne devient pas responsable parce que l’on obtient davantage de compétences ; on devient crédible lorsque l’on démontre que l’on sait transformer ces compétences en résultats. La Guadeloupe et la Martinique se trouvent ainsi devant un choix décisif. Soit elles continuent à multiplier les débats institutionnels et signer des accords cadres en laissant perdurer des dysfonctionnements qui nourrissent l’exaspération populaire, soit elles font de la restauration de la qualité des services publics le préalable à toute nouvelle ambition institutionnelle. La seconde voie est probablement la plus exigeante, mais aussi la plus démocratique.
Car il existe une vérité politique que les institutions ne peuvent durablement contourner : avant de demander aux citoyens de croire à un nouveau modèle politique, il faut leur redonner confiance dans le modèle actuel. L’eau qui coule au robinet, le bus qui arrive à l’heure, le service administratif qui répond, le médecin accessible ou le dossier traité sans parcours du combattant constituent finalement les fondations les plus solides de la confiance .
La crise actuelle devrait donc être considérée comme un avertissement. Ce qui est en jeu n’est pas seulement la réputation des collectivités locales. C’est la confiance dans la capacité de l’action publique à produire du bien commun. Et si cette confiance continue de se dégrader, le risque est que le débat institutionnel lui-même perde sa crédibilité. Car une population qui ne croit plus à l’efficacité de ses institutions aura naturellement de plus en plus de mal à croire qu’un simple changement de statut suffira à résoudre ses problèmes. La priorité n’est donc peut-être pas de promettre davantage de pouvoir, mais de démontrer que le pouvoir déjà détenu peut enfin produire des résultats tangibles. Cette réalité devrait également être intégrée au débat sur l’évolution institutionnelle de la Guadeloupe et de la Martinique. On ne peut demander aux citoyens de faire davantage confiance à de nouvelles compétences locales ou à une transformation statutaire sans démontrer au préalable que l’action publique est capable de produire davantage d’efficacité. Une réforme institutionnelle ne peut pas être uniquement une affaire de compétences, de normes ou de pouvoirs supplémentaires ; elle doit être jugée à l’aune de sa capacité à améliorer concrètement la vie quotidienne.
À défaut, l’autonomie risque de rester une vaine promesse politique supplémentaire dans des territoires où les citoyens demandent désormais moins de promesses et davantage d’efficacité au niveau de l’action concrète et surtout de résultats palpables.
Jean Marie Nol économiste et juriste